La récente sortie du vice-Premier ministre et ministre du Budget, Adolphe Muzito, mérite un débat sérieux. Lors de son exercice de redevabilité face à la presse, il a présenté la République démocratique du Congo comme un pays disposant encore d’une importante marge d’endettement.
Selon les chiffres présentés à cette occasion, la dette extérieure congolaise se situerait autour de 11 milliards de dollars, pour un PIB estimé à 137 milliards de dollars.
Plus frappante encore est l’idée selon laquelle la RDC disposerait théoriquement d’une capacité d’emprunt pouvant atteindre 100 milliards de dollars, tout en maintenant son niveau d’endettement sous la barre des 50 % du PIB.
Une capacité théorique n’est pas une stratégie de développement
Soyons précis : Adolphe Muzito n’a pas annoncé que le gouvernement allait emprunter demain 100 milliards de dollars. Il a évoqué une capacité théorique d’endettement et défendu l’idée que cette marge pourrait servir au financement des grandes infrastructures dont le pays a cruellement besoin.
Cette précision est importante. Mais elle ne règle pas la question fondamentale.
Une capacité d’endettement constitue une donnée macroéconomique. Décider qu’il serait souhaitable de mobiliser cette capacité est une tout autre affaire.
Car une dette n’est pas une richesse.
Elle ne devient un véritable instrument de développement que lorsque l’argent emprunté est transformé en infrastructures, en capacités productives et en investissements capables de générer durablement de la valeur économique et sociale.
La question essentielle ne devrait donc pas être :
« Combien la RDC peut-elle encore emprunter ? »
Elle devrait plutôt être :
« Qu’est-ce que chaque dollar supplémentaire emprunté produira concrètement pour le Congo et les Congolais ? »
La nuance est fondamentale.
Un pays peut présenter un ratio dette/PIB relativement faible et néanmoins rencontrer des difficultés si ses recettes publiques sont insuffisantes, si ses exportations restent vulnérables aux fluctuations des matières premières ou si les ressources empruntées sont mal utilisées.
Autrement dit, le ratio dette/PIB ne peut être le seul thermomètre de la santé financière d’un État.
Monsieur Muzito, montrons d’abord les projets
Avant de discuter de dizaines de milliards de dollars supplémentaires d’endettement, le gouvernement devrait présenter aux Congolais une véritable architecture nationale d’investissement.
Quels projets voulons-nous financer ?
Dans quelles provinces ?
Pour quels montants ?
Avec quels délais d’exécution ?
À quels taux d’intérêt ?
Avec quelles échéances de remboursement ?
Quels bénéfices économiques et sociaux sont attendus ?
Combien d’emplois seront créés ?
Quelle augmentation de la production nationale ces investissements permettront-ils ?
Quelle contribution apporteront-ils à l’industrialisation, aux exportations et aux recettes publiques ?
Et surtout : qui rendra compte lorsqu’un projet dépassera son budget, son calendrier ou n’atteindra pas les résultats annoncés ?
Voilà les questions qui devraient précéder toute discussion sérieuse sur une augmentation massive de l’endettement.
Les grands projets financés par la dette devraient répondre à une logique SMART : spécifiques, mesurables, atteignables, pertinents et limités dans le temps.
La chaîne de décision devrait être claire :
besoin → projet → coût → financement → réalisation → résultat mesurable → impact économique et social → capacité de remboursement.
Et jamais l’inverse.
Le danger du « nous avons encore de la marge »
Il faut également mesurer l’effet politique et psychologique que peut produire l’idée selon laquelle la RDC disposerait encore d’une marge d’endettement considérable.
Dans un pays doté d’institutions de contrôle solides, d’une administration performante et d’une longue tradition de reddition des comptes, annoncer une importante capacité d’endettement peut simplement ouvrir un débat technique sur le financement du développement.
Mais dans un pays qui a connu de nombreuses controverses liées à l’exécution des marchés publics, aux dépassements de coûts, aux projets inachevés et aux difficultés de contrôle de la dépense publique, le même message exige beaucoup plus de précautions.
Car certains pourraient comprendre :
« Il y a encore de l’argent disponible. Cherchons comment l’obtenir. »
Alors que le raisonnement devrait être exactement inverse :
« Voici les projets dont le pays a besoin. Voici ce qu’ils coûteront. Voici ce qu’ils produiront. Cherchons maintenant le meilleur moyen de les financer. »
Cette différence paraît simple.
Elle sépare pourtant une politique d’endettement responsable d’une politique d’endettement opportuniste.
Emprunter pour transformer, pas simplement pour dépenser
Il faut néanmoins reconnaître une réalité économique : un pays aussi déficitaire en infrastructures que la RDC peut légitimement recourir à l’endettement pour accélérer son développement.
Une voie ferrée reliant les bassins de production aux centres industriels peut accroître la productivité.
Une centrale hydroélectrique peut soutenir l’industrialisation.
Un corridor logistique peut réduire considérablement le coût du transport des marchandises.
Des routes agricoles peuvent connecter les zones de production aux marchés.
Des infrastructures de transformation minière peuvent permettre au Congo de conserver une plus grande partie de la valeur ajoutée de ses ressources naturelles.
Des investissements dans l’énergie, l’eau, le numérique, la santé et l’éducation peuvent également renforcer durablement le capital humain et la compétitivité nationale.
Dans ces conditions, refuser systématiquement toute dette pourrait également ralentir le développement.
Le problème n’est donc pas la dette en elle-même.
Le problème est la qualité de la dette
Une dette productive peut préparer la richesse de demain.
Une dette mal négociée, mal investie, détournée ou consacrée à des projets insuffisamment préparés transmet simplement aux générations futures la facture des erreurs d’aujourd’hui.
C’est pourquoi le débat doit porter moins sur le volume théorique de dette que sur la qualité des investissements qu’elle permet de financer.
50 % ne doit jamais devenir un objectif
Il faut également éviter de transformer la barre des 50 % du PIB en objectif à atteindre.
Un seuil de prudence n’est pas une invitation à remplir l’espace disponible.
Ce n’est pas parce qu’un pays peut théoriquement supporter davantage de dette qu’il doit nécessairement utiliser toute cette capacité.
La soutenabilité réelle d’une dette dépend de nombreux facteurs : les recettes publiques, les devises disponibles, les taux d’intérêt, les échéances, les conditions des emprunts, la structure des exportations et surtout la capacité de l’État à transformer les ressources empruntées en actifs productifs.
La véritable question n’est donc pas seulement :
« Combien devons-nous ? »
Mais également :
« Avec quoi allons-nous rembourser ? »
Et surtout :
« Qu’aurons-nous construit lorsque viendra le moment de rembourser ? »
De la capacité d’endettement à la capacité de l’État
C’est ici que le débat soulevé par Adolphe Muzito devient beaucoup plus intéressant.
La RDC peut peut-être disposer d’une importante capacité théorique d’endettement.
Mais dispose-t-elle déjà d’une capacité institutionnelle équivalente pour sélectionner, négocier, exécuter, contrôler et évaluer des dizaines de milliards de dollars de projets ?
C’est une question de capacité de l’État.
Mobiliser 10 milliards de dollars est une chose.
Être capable de transformer ces 10 milliards en routes, centrales électriques, chemins de fer, industries, écoles, hôpitaux, infrastructures agricoles et emplois durables en est une autre.
Un État moderne ne doit donc pas seulement démontrer sa capacité à lever des capitaux.
Il doit démontrer sa capacité à les transformer en résultats.
Avant les 100 milliards, exigeons la redevabilité
La réflexion d’Adolphe Muzito a au moins le mérite de poser une vraie question : comment financer l’immense déficit d’infrastructures de la République démocratique du Congo ?
Mais cette question doit immédiatement être accompagnée d’une autre :
quelle capacité institutionnelle avons-nous pour gérer correctement les milliards que nous voulons mobiliser ?
Avant de parler de 100 milliards de dollars, présentons donc aux Congolais les routes, les chemins de fer, les barrages, les ports, les zones industrielles, les infrastructures agricoles et les projets énergétiques qui justifieraient ces emprunts.
Donnons pour chacun :
- le coût ;
- le calendrier ;
- le mode de financement ;
- les conditions d’emprunt ;
- les responsables de l’exécution ;
- les mécanismes de contrôle ;
- les résultats attendus ;
- les indicateurs de performance.
Et publions régulièrement ce qui a réellement été réalisé.
Alors seulement, la discussion sur l’endettement prendra tout son sens.
Car le véritable indicateur de souveraineté financière d’un État n’est pas combien il peut emprunter.
C’est ce qu’il est capable de produire avec ce qu’il emprunte.
La RDC n’a pas besoin d’une course vers un plafond d’endettement.
Elle a besoin d’une nouvelle discipline de gouvernance :
aucune dette importante sans projet clairement identifié ;
aucun projet sans coût clairement établi ;
aucune dépense sans résultat mesurable ;
aucun dépassement sans justification ;
et aucun échec majeur sans redevabilité.
On ne peut pas continuer à reproduire les mêmes méthodes de gestion publique tout en espérant des résultats différents.
Avant les 100 milliards, exigeons donc les projets.
Avant l’argent, exigeons les résultats attendus.
Avant l’endettement, exigeons la capacité de remboursement.
Et avant tout, exigeons la redevabilité.
Éric Kamba
Géostratège et analyste des relations internationales
